Note sur le budget 2023 et sur l’exécution budgétaire 2021 de la Mission Interministérielle pour la Recherche et l’Enseignement Supérieur (MIRES)

Par le secteur Service Public du SNESUP-FSU

 

Analyse PLF 2023 en vue du LFI 2023 :

Analyse générale

+1,5 Md c’est historique : c’est la progression que nous avons eu en euros courants entre les lois de finance initiale de 2018 et 2022

Mais cela arrive dans une année d’inflation historique : 7% selon l’INSEE en 2022 soit sur un budget de 30Md€ (dont un peu moins de la moitié pour les établissements d’enseignement supérieur dont les universités) cela représente une perte de 2,1Md€. Donc en 2023, si nous n’obtenons qu’une augmentation de 1,5Md€, il maquera 600M€ pour maintenir la même activité et la part de l’ESR public dans le PIB va diminuer.

 

Ce déficit va être notamment absorbé par la perte de pouvoir d’achat des personnels fonctionnaires et contractuels puisque à ce jour seulement 3,5% d’augmentation leur a été consenti par le gouvernement (490M€) et il restera donc sur les 1,1 Md€ de progression du budget sur MESR 610M€ dont 400M€ pour la part de la LPR prévue 2023 dont nous avons à plusieurs reprises avec l’ensemble de la communauté scientifique dénoncé l’indigence et 210M€ pour soit

• faire face à l’augmentation des coûts de l’énergie et des fluides (220M€) ;
• pour accueillir les 33000 étudiants supplémentaires attendus en cette rentrée (220M€) dont 2000 à l’université (13 M€) ;
• pour la remise en état et aux normes notamment énergétique de l’immobilier universitaire (220 M€ du plan de relance et du CPER)
• pour la résorption des inégalités de dotation entre université au titre de leur subvention pour charge de service public (SCSP) : 780 M€ dont 9500 ETP.

Entre recruter et se chauffer, il va falloir choisir …

2023 devrait donc encore voire baisser la dotation par étudiant en euros constants et le taux d’encadrement dans les universités.

Les universités qui le peuvent pourront piocher dans leurs fonds de roulement (ie leurs réserves notamment reconstituées lors des deux années de pandémie) mais pour les autres ce sera encore et toujours un nouveau tour de vis austéritaire et donc moins de recrutements et plus de recours à des précaires contractuels ou vacataires. L’ESR avec 35% de personnels non titulaires, rassemble déjà 39,2% des agents contractuels de la fonction publique d’État [Cours des Comptes 2020]. Rappelons que le fond de roulement c’est également ce qui permet aux établissement de contribuer à la rénovation énergétique des bâtiments dans le cadre de financement public notamment via le Plan de relance et les CPER.

• Il manque déjà 62000 emplois de personnels enseignants et non enseignants en France pour assurer dans nos universités des taux d’encadrement comparables avec ceux des universités du TOP 100 des classements internationaux.
• Savez-vous combien les établissements en recrutent par an ? 1500 EC et 600 E et cela ne permet même pas de couvrir les départs à la retraite car le nombre total d’enseignants a chuté de -1150 postes entre 2017 et 2021 dont -970 postes de titulaires alors que le nombre d’étudiants progressait sur la même période de +190 000 dont +92 000 à l’université soit l’équivalent de 3 grosses universités. Actuellement ce sont plus de 8M HC qui sont assurés dans l’ES dont 4M sont assurés par des E et EC titulaires soit l’équivalent des obligations statutaires de 20000 E et EC titulaires.

 

 

 

 

Analyse détaillée (d’après la Dépêche AEF n° 679447 publiée le 26/09/2022 à 14h36 par Camille Cordonnier)

Le budget du MESR est en hausse de 1,1 Md€, dans le cadre du PLF 2023 présenté lundi 26 septembre 2022 en conseil des ministres. Les moyens de l’enseignement supérieur augmentent de 692 M€, correspondants à +370 M€ pour compenser la hausse du point d’indice en 2023, +143 M€ pour la LPR et +185 M€ pour la réussite étudiante, la mise en œuvre de contrat d’objectifs, de moyens et de performance, ainsi que pour l’immobilier. Le budget 2023 ne prévoit pas d’enveloppe pour compenser la hausse des prix de l’énergie, mais le ministère précise que "l’idée est de pouvoir compenser en gestion".

La hausse de 1,5 Md€ des crédits de la Mires inscrits au PLF 2023, "bénéficie fortement au ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche (+1,1 Md€), au titre de la troisième année de mise en œuvre de la LPR (400 M€), du renforcement des moyens consacrés aux formations supérieures, des mesures sociales en faveur des étudiants et de la prise en compte de l’effet de la revalorisation du point d’indice" des fonctionnaires (+500 M€), souligne le dossier de presse de Bercy, publié lundi 26 septembre 2022.

Pour 2023, le budget du MESR se monte ainsi à 25,75 Md€, dont 14,8 milliards d’euros pour le programme 150 "Formations supérieures et recherche universitaire" et 3,1 milliards d’euros pour le programme 231 "Vie étudiante".

Les 1,1 Md€ supplémentaires pour le MESR se répartissent principalement comme suit :

• +500 M€ pour la compensation du point d’indice en 2023, dont 370 M€ pour le programme 150 (cela devrait permettre de prendre en compte la revalorisation de la rémunération indiciaire de 3,5% pour les titulaires et les contractuels);
• +350 M€ pour la LPR, dont 143 M€ pour les établissements du programme 150 ;
• +200 M€ pour la réussite étudiante et l’amélioration des conditions de vie, dont 185 M€ pour le programme 150.

Par ailleurs, également présenté en conseil des ministres ce lundi, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 prévoit 31,3 Md€ de crédits de paiement en 2024 et 31,9 Md€ en 2025 pour la Mires.

Aucune revalorisation ni rattrapage du point d’indice ne sont programmées d’ici 2025 …

+370 M€ pour la revalorisation du point d’indice des opérateurs du programme 150

Les moyens nouveaux consacrés à l’enseignement supérieur s’élèvent à 692 M€, dans le PLF 2023. Sur ce montant, 370 M€ sont consacrés à la compensation en année pleine de la revalorisation du point d’indice pour les opérateurs du programme 150. "Il était essentiel d’avoir une compensation pérenne à partir de l’année prochaine, c’est un effort substantiel", souligne le MESR. Il précise qu' "il n’y a pas de principe de compensation automatique" de la hausse du point d’indice sur la période allant de juillet à décembre 2022 (QUID des 185M€ nécessaire en 2022 à cet effet ?).

En outre, aucun crédit n’est prévu pour compenser la hausse des prix de l’énergie en 2023. "L’idée est de pouvoir compenser en gestion, en cours d’année ou en fin d’année, en fonction des capacités de trésorerie de chacun et des orientations qui seront prises par l’ensemble du gouvernement", précise cependant le ministère. Il ajoute que la réserve de précaution, hors vie étudiante, se monte à un peu plus de 200 M€ pour 2023.

Sur ce sujet, le ministère précise qu’il est en train de recueillir auprès des établissements, le "chiffrage définitif du surcoût de l’énergie pour 2022". "À côté de cela, il y aura le plan de sobriété, qui sera décliné dans l’ensemble de nos établissements, avec des particularités, que ce soit sur les grands équipements de recherche ou les équipements pédagogiques", poursuit le MESR, annonçant qu’on "ne peut pas accepter les mêmes mesures que sur les locaux de bureaux". Ce travail sur le plan de sobriété énergétique est en cours et devrait aboutir d’ici quelques semaines.

LPR : +143 M€ pour le programme 150

Sur le périmètre du MESR, 350 M€ supplémentaires sont dédiés à la nouvelle marche de la LPR, dont 143 M€ à destination des opérateurs du programme 150. Dans le détail, il s’agit de :

• +114 M€ pour financer la mesure visant à ne plus rémunérer d’enseignant-chercheur en dessous de deux Smic (2 SMIC = 3358€ brut : cela permettra aux MCF nouvellement recrutés de stagner durant 5 à 7 ans pour patienter jusqu’au 5^e échelon (3 361,07 € brut) accessible au bout 9,5 ans d’ancienneté) et les PRAG et PRCE au dessus de 2000€ + RIPEC;
• +91 M€ pour sécuriser la trajectoire des recrutements et renforcer les moyens de base dans les laboratoires (quel % ? et quelle affectation ?);
• +40 M€ pour revaloriser les doctorants.

En outre, le PLF 2023 prévoit +650 ETP (40M€?) au profit des opérateurs rattachés au MESR dans le cadre du déploiement de LPR. Il s’agit notamment de "179 CPJ et 377 contrats doctoraux", précise le ministère de l’ESR (et 94 MCF ou PU ?).

Par ailleurs, une enveloppe de 17 M€ additionnels est prévue pour financer des mesures salariales (hors LPR et point d’indice). Il s’agit notamment de revalorisations indemnitaires et indiciaires de certains personnels administratifs, sociaux et de santé, précise le MESR.

+80 M€ pour prendre en compte la hausse démographique

Concernant l’enseignement supérieur, le PLF 2023 prévoit +80 M€ pour la prise en compte de la démographie étudiante, pour financer notamment la pérennisation de places ouvertes dans le cadre du plan de relance (12500 places à 6500€) et le maintien du taux d’encadrement (Comment avec les 100 créations ?) , ou encore les formations en santé (nouvelles formations en Centre Val-de-Loire et aux Antilles) et pour la réforme des Inspé.

Le ministère souligne que les impacts en crédits de la création d’une quatrième année d’internat, annoncée ce week-end, seront traités dans le cadre du vote du PLFSS 2023, mais ne sont pas inclus à ce stade.

+35 M€ pour les futurs contrats d’objectifs, de moyens et de performance

Le PLF 2023 prévoit aussi 35 M€ pour les contrats d’objectifs, de moyens et de performance qui doivent démarrer à la fin de l’année (c’est 4,5% de ce qu’il faudrait investir pour réduire de moitié les inégalités de dotation par étudiant et de taux d’encadrement entre universités de même type : 780 M€ dont 9500 ETP). Le ministère précise que ces crédits s’ajoutent aux moyens dédiés aux établissements et que "l’idée est de démarrer avec ceux qui seront volontaires et parce que cela suppose un dialogue stratégique que l’on ne sera pas en mesure de conduire avec tous en même temps". Ces moyens "ont vocation à accompagner les projets qui seront alignés avec ce qui est déjà accompagné via le dialogue stratégique et de gestion".

Cette enveloppe donne "un peu de marge" pour accompagner des projets qui "formaliseront une vision stratégique d’ensemble et fixeront, selon une perspective pluriannuelle, les cibles attendues", souligne le ministère. Il ajoute qu’un travail est en cours avec le SGPI pour que "les projets accompagnés via France 2030 puissent s’inscrire dans un cadre stratégique plus consolidé" entre les deux canaux que sont les financements par AAP et les financements du MESR. L’objectif est de "soutenir les projets présentés par les établissements qui s’inscrivent bien dans leur stratégie de manière pluriannuelle et en les suivant d’année en année pour les poursuivre ou réallouer les moyens sur d’autres projets et d’autres établissements quand ça ne fonctionne pas", souligne le ministère.

+30 M€ pour l’immobilier

Côté immobilier, une enveloppe supplémentaire de 30 M€ est prévue, montant qui sera "principalement réinjecté dans les CPER", pour de la rénovation énergétique des sites universitaires et des espaces de logement et de restauration, souligne le MESR.

"Le budget 2023 permet également la poursuite des investissements immobiliers, en particulier le lancement des travaux de construction du CHU du Grand Paris Nord qui mobilisera 300 M€ d’autorisation d’engagements en 2023, ainsi que la rénovation énergétique du patrimoine", souligne le dossier de presse de Bercy.

 

Exécution budgétaire du budget 2021 de la MIRES

 

Le taux d’exécution budgétaire de la MIRES entre la LFI 2021 et l’EB 2021 est de 101% ce qui correspond à un dépassement de 286 M€.

Dans le détail, les programmes P231 (+140M€), P190 (+255M€), P192 (+34M€) dépassent leur budget prévisionnel voté en loi de finance initiale (LFI) tandis que les programmes P150 (-14M€) , P172 (-96M€) et P193 (-21M€) n’ont pas dépensé les crédits de paiement qui leur étaient ouverts.

Ces dépassements ont nécessité, d’une part, le dégel de la réserve de précaution des programme 150 et 172 ainsi que d’importantes réaffectations internes et d’autre part, l’affectation des fonds du plan de relance pour le programme 190.

Relevons que cette année encore c’est la compression des budgets de l’enseignement supérieur, de la recherche universitaire, de la recherche pluridisciplinaire et de la recherche spatiale à hauteur de -130 M€ qui aura notamment permis l’augmentation du budget du programme de la Vie étudiante.

 

La progression entre l’exécution budgétaire 2021 et 2020, du budget de la MIRES à périmètre constant c’est-à-dire sans les programmes 191 (recherche duale) et 186 (Recherche culturelle) est de 1% soit le montant de l’inflation. Mais comme les salaires n’ont pas été augmentés via le gel du point d’indice, c’est cette austérité salariale qui aura permis cette année encore de faire face à la progression de l’activité dans l’enseignement supérieur et la moindre régression de l’activité de recherche.

 

Au niveau du programme 150, le taux d’exécution budgétaire de 99,9% ne rend pas compte d’importantes disparités :

• Cette année encore c’est la baisse de l’exécution des actions relatives à la Formation initiale et continue au niveau Master (-70M€) et de celles relatives à la recherche universitaire (-165 M€), de l’immobilier universitaire  (-37 M€) et plus modestement aux subventions aux établissements d’enseignement privés (-3M€) qui auront permis de financer la progression du budgets de la formation initiale et continue de niveau licence (+105M€), les actions de formation du niveau doctorat (+98M€) et les actions de pilotage et de support (+35M€).
• Relevons cependant que les établissements d’enseignement privés auront tout de même bénéficié en 2021 d’une hausse de leur subvention de 8,5M€ soit +10,44% par rapport à 2020 ;
• Notons également que les actions “Bibliothèque et documentation” d’une part, et “Diffusion des savoirs et musée”, d’autre part, qui sont systématiquement sous-dimensionnés en LFI voient à nouveau leur taux d’exécution avoisiner les 105% pour s’établir aux mêmes niveaux de dépense que les années précédentes (avec respectivement des évolutions de +0,7% et -0,05%)

 

La non-exécution de 165 M€ au niveau de la recherche universitaire représente la masse salariale à 2 750 emplois dont 2000 enseignants-chercheurs en capacité d’encadrer 13 000 étudiants et les 70 M€ en moins au niveau de l’enseignement en Master correspondent à 1 000 emplois dont 600 emplois d’enseignants-chercheurs qui permettraient d’encadrer 7 000 étudiants supplémentaires en Master. C’est le budget d’une université de 20 000 étudiants et 3750 personnels qui n’a pas été exécuté !

 

Tableau : exécution budgétaire 2021 des programmes de la MIRES et progression en euros courants entre l’exécution 2020 et 2021.

Programmes de la MIRES	Exécution budgétaire 2021 (M€)	Différence LFR 21-LFI 21 (M€)	Intitulé et sous-programme (évolution de l’exécution du budget de l’action en 2021 par rapport à son exécution au cours de l’année 2020)
TOTAL	28 774	+286	Le budget exécuté de la MIRES en 2021 est un progression de 1,02% par rapport à celui exécuté en 2020
150	13 998	-14	Programme 150 : Formation supérieures et recherche universitaire (+2,25%)
	3 639	+105	Action 01– Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence (+6,59%)
	2 508	-70	Action 02 – Formation initiale et continue de niveau master (-0,05%)
	477	+96	Action 03 – Formation initiale et continue de niveau doctorat (+20,23%)
	476	+20	Action 05 – Bibliothèques et documentation (-0,70%)
	134	+7	Action 13 – Diffusion des savoirs et musées (-0,05%)
	1 184	-37	Action 14 – Immobilier (+3,39%)
	1 620	+34	Action 15 – Pilotage et support du programme (-1,23%)
	3 869	-165	Action 17 – Recherche universitaire des EPSCP (-0,16%)
231	3 041	+140	Programme 231 : Vie étudiante (+1,19%)
172+190+192+193	11 383	+172	Programmes de recherche des EPST et EPIC (-0,64%)
172	7 067	-96	Programme 172 : Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires (+2,37%)
193	1 615	-21	Programme 193 : Recherche spatiale (-13,86%)
190	2 014	+255	Programme 190 : Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables (+10,21%)
192	688	+34	Programme 192 : Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle (-0,64%)
142	352	+7	Programme 142 : Enseignement supérieur et recherche agricoles (+1,97%)

 

Concernant les mesures de soutien au secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche et à la vie étudiante en réponse à la crise COVID, la Cours des Comptes souligne que « les dépenses sont presque moitié moindres que l’an passé et estimées à 206 M€ contre 369 M€ en 2020. Trois programmes sont cette année encore affectés par la crise de manière importante : tout d’abord le programme 231 - Vie étudiante, en soutien aux étudiants boursiers confrontés à une précarité accrue et dont les mesures d’accompagnement perdurent, malgré une diminution de moitié de leur montant par rapport à 2020 (121 M€ contre 246 M€) ; en deuxième lieu le programme 172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, marqué par les dépenses liées à la prolongation de contrats doctoraux et au soutien à la priorisation de la recherche dans la lutte contre la Covid 19 (comité CAPNET) à hauteur de 44 M€ (contre 61,1 M€ en 2020) ; enfin le programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire, essentiellement du fait de la montée en charge des dépenses liées à la prolongation de contrats doctoraux, avec une dépense supplémentaire évaluée à 48,6 M€ (contre 53,7 M€ en 2020). »

La Cours relève également que « La taxe affectée “Contribution de vie étudiante et de campus (CVEC)” avait été de manière dérogatoire mobilisée en 2020 pour soutenir la vie étudiante et lutter contre la précarité. Les dépenses effectuées à ce titre sont moitié moindres en 2021 (16,7 M€ contre 31,7 M€). »

[NEB 2021, Mission recherche et enseignement supérieur, Cours des Comptes, p.4][1]

Au total, les dépenses supplémentaires de la MIRES liées à la crise sanitaire se sont élevées, en 2021, à 554,31 M€. Et, en dehors des dépenses de soutien à l’aéronautique, qui s’élèvent au sein du programme 190 à +340 M€, ce sont +224,31 M€ qui auront été consacrés à cet effet au sein des programmes 150, 231 et 172. [idem p.219]

 

Relevons que cette année 2021 via les PIA, 182 M€ ont été distribués en soutien aux progrès de l’enseignement et de la recherche, que 610 M€ l’ont été au titre pour la valorisation de la recherche et 125 M€ pour le financement de l’écosystème ESRI et valorisation. Cela représente 917 M€ soit 3,2% du budget de la MIRES distribué très inéquitablement et qui renforce les inégalités de dotation notamment pour charge de service public entre les établissements de l’ESR.

 

De plus via le plan de relance, en 2021, l’immobilier universitaire a du bénéficier d’un partie des 1 225 M€ affecté à la rénovation énergétique (P362-1) des bâtiments (219,5 M€ budgété) et la recherche publique auraient dû également être destinataire d’une partie des 286 M€ affectés à la recherche (P364-5) via l’ANR.

Figure : évolution du poids de la MIRES dans le budget général de l’État 2006-2022 (en crédit de paiement hors variation de périmètre) [source : Cours des Comptes d’après les LFI]

 

La Cours des Comptes a renseigné l’évolution du poids de la MIRES dans le budget général de l’État 2006-2022. « Cette baisse tendancielle sur la décennie écoulée est à rapprocher des performances de la France en matière de dépense d’éducation et de dépense intérieure de recherche.

Pointée par le rapport de l’OCDE publié en 2020, la dépense d’éducation par étudiant est tendanciellement en baisse en France depuis 2012. Alors qu’elle augmentait sur la période 2012-2017 pour l’ensemble des pays de l’OCDE, elle reculait de 0,7 % en France sur la même période. Les statistiques publiées par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du MESRI confirment cette tendance : la dépense moyenne d’éducation par étudiant est passée en euros constants de 12 760 € en 2010 à 11 580 € en 2020 : l’augmentation de la dépense n’a pas suivi l’augmentation des effectifs étudiants. La loi de programmation de la recherche (LPR) qui devait apporter des moyens supplémentaires ne parait pas dans un tout premier temps, avoir ralenti cette érosion, ses effets ne pouvant s’apprécier qu’ex post. » [idem p.16]

 

 

 

« Par ailleurs, malgré la progression régulière des crédits de la MIRES en volume, l’effort de recherche des administrations françaises (mesuré par le ratio dépense intérieure de recherche des administrations sur produit intérieur brut) est également en recul depuis 10 ans, passant de 0,79 % en 2009 à 0,75 % en 2019[2]. » [idem p.18] L’État c’est pourtant lui-même fixé en 2000, en signant la stratégie de Lisbonne, l’objectif de dépenser 3% du PIB pour la recherche dont 1% pour la recherche des administrations.

Quant à la part de l’enseignement supérieur dans les dépenses du PIB, la STRANES la fixait à 2% à l’horizon 2025, alors qu’elle ne représentait en 2020 que 1,4%, soit la même part qu’en 2014 alors qu’en huit années, nous avons accueilli 360 000 étudiants de plus dont 150 000 de plus dans les universités.