Rap. BCRD 2003

AVIS DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE
SUR LE PROJET DE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE (BCRD) POUR 2003

adopté en séance plénière le 17 octobre 2002 à l’unanimité moins trois abstentions

SOMMAIRE

1. Un budget en baisse : pause technique ou déclin
2. Une absence de perspective pluriannuelle
3. Les reports de crédits : urgence d'une réforme approfondie
4. Un nouvel accroissement important des fonds incitatifs du Ministère de la recherche
5. Un attrait pour les carrières scientifiques amoindri malgré un effort pour le dispositif post-doctoral accru
6. Un manque d'engagement à l'égard de la culture scientifique et technique
7. La recherche industrielle : un effort supplémentaire demandé aux entreprises mais un soutien public en baisse

1. Un budget en baisse : pause technique ou déclin.

Dans son avis du 25 octobre 2001 sur le projet de Budget civil de recherche et développement technologique (BCRD) 2002, le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT) avait manifesté sa satisfaction à propos de l’effort consenti par l’Etat. Il s’était félicité du soutien apporté aux laboratoires, ainsi que de la mise en place, pour les Etablissements à caractère scientifique et technologique (EPST), d’un plan de gestion prévisionnelle et pluriannuelle de l’emploi scientifique sur la période 2001-2010, avec des créations nettes d’emplois de chercheurs et de personnels techniques et administratifs, en complément du plan 2001-2003 relatif aux personnels de l’enseignement supérieur.

Avis instruit par la commission spécialisée du CSRT « Budget – Emploi – Très grandes infrastructures » coordonnée par Anne-Yvonne LE DAIN, comprenant Henri CATZ, Gilles COHEN-TANNOUDJI, Jean Claude DEGARDIN, Françoise FABRE, Olivier-Marc GEBUHRER, Danièle HULIN, Emmanuel JOLIVET, Claudine LAURENT, Jacques LENFANT, Thierry MAGALLON, Jean-Yves MERINDOL.

A périmètre constant et en euros courants , le projet de BCRD 2003 présente une baisse de 1,35 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement (DO + CP) et une augmentation de 1,14 % en dépenses ordinaires et autorisations de programme (DO + AP), en net repli par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2002 (respectivement de 2,2 % et de 2,9 %). Le CSRT constate que les diminutions budgétaires portent principalement sur le soutien aux laboratoires : pour les EPST, il y a stagnation des AP et baisse de 13,3 % des CP ; les EPIC ont une baisse de 1,32 % de leurs AP et de 3,19 % de leurs CP ; enfin pour la recherche universitaire, l’augmentation des AP est de 4,5 %, mais les CP baissent de 5,6 % alors qu’en 2002 les hausses étaient respectivement de 19,3 % et 18,4 %, ce qui interrompt le nécessaire rattrapage des moyens accordés à la recherche universitaire entamé depuis plusieurs années.

Ce projet est en rupture avec une tendance qui, bien que positive, était néanmoins fragile : en effet, le volume réel des financements de la recherche, en masse salariale (DO) et soutien (AP et CP) aux laboratoires et aux équipes de recherche publics et privés, reste très en deçà des besoins de la nation, notamment eu égard aux efforts faits actuellement par les Etats-Unis, le Japon et d’autres nations industrialisées européennes. En dépenses réellement effectuées, le rapport, en France, des dépenses intérieures de recherche et développement au produit intérieur brut (DIRD/PIB) est passé de 2,17 % en 1999 à 2,19 % en 2000, et à 2,20 % en 2001 . Le rythme de progression de ce ratio est donc de l’ordre de 0,01 % par an ce qui, en extrapolant, porterait l’effort de recherche nationale à 2.3 % en 2010, et montre combien l’objectif annoncé de 3 % nécessite une mobilisation générale.

De plus, le CSRT souligne que ce projet de BCRD 2003 est construit sur la base d’une hypothèse très forte qui prévoit que les dépenses réelles de la recherche publique civile connaîtraient en 2003 une hausse effective de l’ordre de 5,3 %. Pour cela, il faudrait que 720 M€ de reports de crédits accumulés depuis plusieurs années soient engagés en comptabilité au cours de l’exercice 2003. La stagnation des AP dans les établissements, et la baisse considérable des CP, plus particulièrement pour certains d’entre eux, sont présentées comme des corollaires de cette hypothèse de travail. Pour le CSRT, ces mesures qui transforment l’exercice budgétaire 2003 en année « blanche » au nom d’une pause technique pour apurement des comptes apparaissent hasardeuses.

Cette inflexion négative forte et un effort en volume qui reste insuffisant sont d’autant plus inquiétants que l’Union européenne entre dans une nouvelle dynamique, avec un 6ème Programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRDT) également sous-tendu par l’objectif d’un ratio DIRD/PIB de l’ordre de 3 % à l’horizon 2010. Prenant acte de la progression du financement par l’Europe des dépenses de la recherche française de 15 à 20 % en valeur entre le 4ème et le 5ème PCRDT, le CSRT regrette l’absence d’un message explicite, et de mesures, dans le projet de BCRD 2003 pour inciter et aider les équipes françaises à participer et coordonner les nouveaux instruments mis en place par l’Union européenne, réseaux d’excellence ou projets intégrés.

Le CSRT estime que l’objectif annoncé d’un accroissement de l’effort global de la France en matière de recherche et développement de 3 % d’ici 2010 ne pourra être sérieusement envisagé que par un saut quantitatif très sensible (à tout le moins supérieur à 10 %) pour les prochaines lois de finances, et ce dès 2004. Tout en souhaitant vivement que le coup d’arrêt donné en 2003 soit suivi d’un coup d’accélérateur très vigoureux en 2004, il s’inquiète que la confiance des scientifiques, et notamment des plus jeunes, déjà fragile, soit pour longtemps cassée.

Pour le CSRT, le projet de BCRD 2003 semble donc marquer un déclin de l’intérêt porté par la Nation à la science. Il tient donc à manifester son inquiétude et sa perplexité devant les choix qui sont faits et les hypothèses techniques qui les fondent. En effet, les crises budgétaires passées concernant le financement de la recherche en France indiquent clairement qu’un retard n’est jamais rattrapé.

2. Une absence de perspective pluriannuelle

Les travaux de la recherche, notamment publique, nécessitent d’être construits dans la durée. Le rythme de base de la recherche semble de plus en plus être calé sur des périodes de quatre ans : contrats quadriennaux des universités et des organismes, généralisation du concept d’unités mixtes de recherche pour 4 ans renouvelables une fois, durée des études doctorales de 4 ans avec une première année d’études approfondies suivies de trois années de thèse, programmation d’actions incitatives sur 4 ans, en ont été d’année en année l’illustration progressive. L’ensemble des équipes scientifiques françaises vit désormais sur ces programmations pluriannuelles qui rythment à la fois les grands choix thématiques, scientifiques et institutionnels et les grands choix d’aménagement du territoire par la construction de laboratoires et d’équipements lourds, grâce à la procédure des contrats de plan Etat-Région (CPER). Le CSRT estime impératif qu’une perspective pluriannuelle soit introduite pour permettre aux engagements d’être tenus.

Sensible à ces réalités, le CSRT a donc tout particulièrement remarqué l’absence de perspectives pluriannuelles dans le projet de BCRD 2003, notamment en matière d’emploi. Celle-ci handicapera les institutions, universités et organismes, dans leur gestion en qualité et en quantité de leurs programmations scientifiques et surtout dans celle de leurs redéploiements thématiques nécessaires. Le plan de gestion prévisionnelle et pluriannuelle de l’emploi scientifique pour les EPST lancé en 2002, et élaboré en complémentarité d’un plan analogue pour l’enseignement supérieur, était une première amorce d’évolution, permettant une visibilité à 10 ans. Cette initiative avait été saluée par le CSRT dans son avis du 25 septembre 2001 comme une nécessité scientifique et une innovation qui permettait de corriger le pyramidage des âges et des carrières et de gérer les effectifs sur des pas de temps en harmonie avec les deux grands types de contractualisation voulus par l’Etat .

Ce plan est désormais abandonné. Le CSRT le regrette.

Pour l’exercice 2003, il constate de plus une suppression nette de 50 emplois dans les EPST , à comparer aux 500 créations nettes de l’année 2002, et une moindre création dans l’enseignement supérieur (420 contre 1000 prévus).

D’une manière générale, le CSRT s’inquiète de l’absence de prospective de ce projet de BCRD 2003 qui ne décline aucune grande orientation, ni scientifique ni thématique ni organisationnelle. Il lui semble que celui-ci reste trop fortement articulé sur une approche comptable et budgétaire.

3. Les reports de crédits : urgence d’une réforme approfondie.

A deux reprises, dans ses avis du 11 octobre 2000 et du 25 octobre 2001, le CSRT avait souhaité que soit conduite une réflexion approfondie sur les mécanismes de gestion des crédits alloués par les pouvoirs publics comme par les institutions de recherche. Il apprécie que la question des crédits de reports qui s’accumulent, dans les organismes comme au ministère, soit abordée. Il aurait néanmoins souhaité qu’une analyse des diverses raisons expliquant ces reports soit présentée, ainsi que les moyens retenus pour remédier à leur accroissement.

En effet, le CSRT rappelle que la multiplicité des modes de gestion et des ressources contractuelles, et le rythme de la recherche, conduisent les laboratoires comme les organismes à une gestion pluriannuelle des crédits. Cette fluidité est nécessaire au fonctionnement (notamment pour permettre la rémunération, pour certains contrats, de personnels techniques et scientifiques) et à la mise en œuvre effective des investissements (équipements, constructions, plateaux techniques). L’année « blanche » pour apurement des comptes qui se profile risque de rendre délicates certaines opérations d’investissement initialement programmées sur plusieurs années, au moins tant que les techniques de gestion comptable n’auront pas été fortement simplifiées.

Le CSRT souligne également que, d’après les rapports annuels de la Cour des Comptes, le problème des crédits de reports n’est pas propre au secteur de la recherche, mais concerne l’ensemble des ministères. Le secteur de la recherche n’est d’ailleurs pas le plus touché par cette non-consommation des crédits.

Le CSRT considère de plus que la résorption de 720 M€ en une seule année n’est pas une hypothèse réaliste et, qu’en tout état de cause, elle ne pourra pas être renouvelée en 2004. Il s’interroge sur cette présentation mécaniste de l’activité scientifique et craint qu’elle ne conduise à de sérieuses difficultés de trésorerie. S’il est souhaitable d’aller vers une gestion plus rationnelle des crédits, il n’en reste pas moins que le cadre budgétaire et comptable actuel nécessitera rapidement à tout le moins de sérieux assouplissements et plus certainement une réforme approfondie. Il est nécessaire de poursuivre les efforts de déconcentration engagés en 2001 pour aller vers de réels dispositifs simplifiés de délégation de crédits, de gestion et d’administration.

Le CSRT souhaite donc qu’un vaste chantier de réforme soit engagé au plus vite, par exemple à l’occasion de la mise en œuvre des directives de la Loi organique du 1er août 2001. Il devient en effet indispensable et urgent de résoudre les problèmes actuels pour que les équipes françaises s’engagent sans faiblesse administrative et budgétaire dans la construction de l’Espace européen de la recherche, qui présuppose clairement de réelles capacités de gestion.

Le CSRT émet donc des doutes sur les hypothèses optimistes implicites contenues dans le projet de BCRD 2003. Il souhaite également que les mesures d’assouplissement ponctuel qui seront nécessaires soient raisonnées à l’aune des besoins réels des laboratoires et non à celles de dispositions comptables et institutionnelles. Il demande que la solution ne soit pas trouvée, in fine, dans des annulations de crédits.

4. Un nouvel accroissement important des fonds incitatifs du Ministère de la recherche

Dans ses précédents avis, le CSRT avait à plusieurs reprises noté que les fonds d’intervention ministériels devenaient un outil majeur de pilotage de la politique scientifique de l’Etat. Déjà augmenté en AP de 26,4 % en 2001, puis de 13 % en 2002, le fonds national de la science (FNS) est à nouveau augmenté de 42,3 % en 2003, pour être porté à près de 217 M€. Il en va de même pour le fonds de la recherche technologique (FRT), augmenté de 10,5 % en 2001, stabilisé en 2002, puis à nouveau en forte progression pour 2003 (+ 29 %). Il atteint désormais 197 M€. L’ensemble des crédits incitatifs du Ministère chargé de la recherche s’établit ainsi à 414 M€, soit près du tiers des crédits civils disponibles en AP dans les EPST et les EPIC (hors contribution à l’Agence spatiale européenne).

Le CSRT souligne qu’il avait apprécié dans son avis du 25 octobre 2001 sur le projet de BCRD 2002 qu’un certain parallélisme commençât à s’installer entre les progressions budgétaires des fonds incitatifs ministériels et le soutien aux laboratoires, pour que les priorités nationales voulues au niveau de l’Etat soient effectivement et efficacement reprises par les institutions scientifiques. Les très fortes augmentations constatées sur les fonds incitatifs ministériels (respectivement 42 et 29 %) ne suivent plus cette ligne de force, car les AP des EPST restent stables et celles des EPIC diminuent (- 1,3 %). Le CSRT demande la mise en place de mécanismes qui permettent une réelle politique d’accompagnement. Il s’inquiète que le déséquilibre fort maintenant introduit n’empêche durablement l’appropriation des priorités affichées au niveau du Ministère, et leur consolidation par les organismes, et plus généralement par la communauté des chercheurs.

Le CSRT renouvelle également avec force son souhait que soit mise en œuvre une véritable évaluation scientifique et technique des recherches et des travaux conduits avec l’aide de ces fonds. Le lancement de deux nouveaux programmes sur le cancer et sur les nanotechnologies devra être l’occasion de se donner les moyens de prévoir, dès le démarrage, de tels outils.

5. Un attrait pour les carrières scientifiques amoindri, malgré un effort remarqué pour un dispositif post-doctoral accru.

Le CSRT note avec satisfaction que trois mesures importantes apparaissent clairement dans le projet de BCRD 2003 : le montant des allocations de recherche, pour la deuxième année consécutive, revalorisée de 5,5 % (soit 60 € bruts par mois) ; la création de 1000 allocations de moniteurs, ce qui permettra à autant d’allocataires de recherche de bénéficier d’une rémunération bonifiée à la rentrée 2003 ; l’ouverture du dispositif post-doctoral aux jeunes scientifiques français, accompagné d’une augmentation sensible du nombre de bourses (400).

En ce qui concerne les post-doctorants, le CSRT avait proposé, dans ses recommandations relatives à l’emploi scientifique du 17 mai 2001, de mettre en place des dispositifs souples et variés afin de faciliter l’insertion professionnelle des nouveaux docteurs. Le CSRT y sera très attentif et souhaite que les nouvelles dispositions, très positives, permettent de rompre avec certaines situations actuelles où de plus en plus de jeunes scientifiques accumulent les situations post-doctorales faute de perspectives professionnelles claires, et instruisent difficilement leur projet de vie personnelle.

Il constate aussi qu’aucune mesure particulière n’est prise pour aller dans le sens d’un allègement des charges de service d’enseignement des jeunes scientifiques en situation d’attaché temporaire d’enseignement et de recherche (ATER), ni des maîtres de conférence en début de carrière.

Le CSRT apprécie le maintien d’une politique de recrutement des personnels ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA et IATOS), indispensables à l’efficacité de la recherche. S’il note les mesures prises dans l’enseignement supérieur (700 créations et 700 transformations d’emploi ), il regrette cependant le faible nombre de postes créés dans les EPST (+ 100) et l’absence de requalification des carrières des personnels ITA. Il estime que ces mesures ne sont pas à la hauteur des besoins des laboratoires et restent en deçà des perspectives initiales et de bien des espoirs.

L’interruption du plan de recrutement pluriannuel ainsi que la baisse du nombre de postes qui seront ouverts aux concours sont, du point du vue du CSRT, des signaux négatifs donnés aux jeunes entrant dans la carrière. Le CSRT considère donc que, malgré un effort sensible en direction des jeunes et d’une plus grande souplesse dans l’accès à l’emploi en France et à l’étranger, l’ensemble du dispositif ne suffira sans doute pas à enrayer le manque d’attrait pour les carrières scientifiques.

Enfin, le CSRT s’inquiète de la faible augmentation des dépenses ordinaires (+ 0,6 %) des EPST et des EPIC, qui ne permettront pas de faire face à l’augmentation prévisible de la masse salariale . Il pense que des mesures d’ajustement seront nécessaires pour la prendre en compte. Dès lors, et au-delà des suppressions nettes d’emplois annoncées pour 2003, le CSRT attire l’attention sur les capacités qu’auront les organismes à maintenir leurs politiques d’accueil en direction des enseignants-chercheurs et des scientifiques étrangers ou venant du secteur industriel.

6. Un manque d’engagement à l’égard de la culture scientifique et technique.

Le CSRT a déjà manifesté à plusieurs reprises son inquiétude sur la mauvaise appréciation du rôle de la recherche par l’opinion publique et sur la désaffection des jeunes pour les disciplines scientifiques et techniques. Il estime indispensable que soit enfin engagée une politique de culture et d’information scientifique et technique ambitieuse, sur l’ensemble du territoire, pour que s’engage un dialogue constructif et positif entre la société et le monde scientifique, privé ou public.

Le CSRT constate une augmentation du financement de la culture scientifique et technique (6,1 %), en direction du Ministère de la culture, avec un budget d’un montant de 38,17 M€. Il note néanmoins que celle-ci ne concerne en fait qu’un seul établissement, à savoir la Cité des sciences et de l’industrie. Il regrette donc une nouvelle fois l’absence dans le budget du Ministère de la recherche d’un réel soutien à ce domaine, le budget étant maintenu à son niveau de 2002 (1,22 M€).

7. La recherche industrielle : un effort demandé aux entreprises, mais un soutien public en baisse.

Pour atteindre l’objectif d’un ratio DIRD/PIB égal à 3 % à l’horizon 2010, il est demandé un effort particulier aux entreprises qui devraient y concourir à terme à hauteur de 2 %, reprenant ainsi les préconisations de l’Union européenne. En France, actuellement, la part du financement de la recherche par les entreprises est de l’ordre de 56 %. L’objectif est donc que ce ratio atteigne 66 % d’ici 2010.

Le CSRT constate qu’entre 1985 et 1999, le financement des entreprises est passé (en euros constants) de 10,5 M€ à 16,3 M€, soit une progression de 55 % en quinze ans. L’hypothèse est donc aujourd’hui que les entreprises doubleront leur effort en huit ans, ce qui est considérable. Le CSRT estime que, pour atteindre cet objectif, il est nécessaire que les mesures de transfert des résultats de la recherche publique vers le monde économique soient non seulement maintenues, mais amplifiées.

Le CSRT note donc avec satisfaction la poursuite des mesures d’encouragement et d’accompagnement de l’innovation, tels réseaux de recherche et d’innovation technologique, centres nationaux de recherche technologique, concours national de création d’entreprises innovantes, et fonds d’amorçage. Il apprécie tout particulièrement le soutien confirmé de l’Etat aux incubateurs labellisés par le Ministère chargé de la recherche, après évaluation, recommandation qu’il avait formulée dans un avis du 4 juillet 2002.

Le CSRT regrette par ailleurs que les fonds de soutien à la recherche industrielle soient en diminution nette de 1,1 % en AP et de 25,1 % en CP, et que le financement de l’ANVAR stagne. Ces mesures ne lui semblent pas aller dans le sens souhaitable. Il observe toutefois, qu’au-delà du Crédit impôt-recherche (d’un montant de 529 M€ en 2000), une nouvelle mesure est prévue pour l’année 2003 par exonération sur la taxe professionnelle des dépenses d’investissements affectés à la recherche.

Enfin, le CSRT souligne que les fonds affectés à la recherche industrielle dans le projet de BCRD 2003, portent sur un montant de 335,40 M€, et que le FRT est d’un montant de 197 M€. L’ensemble des fonds incitatifs pilotés par les ministères en matière de recherche et développement atteint ainsi 532,4 M€.

Si le CSRT considère qu’à juste titre le FRT est utilisé principalement pour favoriser les relations entre la recherche publique et le secteur économique, il lui semblerait donc souhaitable que les fonds affectés à la recherche industrielle permettent également de favoriser de tels rapprochements. L’ensemble des fonds incitatifs de recherche et développement , qui représente en volume des sommes très importantes, pourrait ainsi permettre de donner des impulsions nettement plus sensibles qu’aujourd’hui pour un meilleur impact de l’effort national de recherche sur le développement économique. Il rappelle, par exemple, que le dynamisme des Etats-Unis en matière économique est lié à une grande fluidité des relations entre les entreprises et les laboratoires ou les universités, et à une grande capacité d’intervention de l’Etat. Il rappelle également que, de longue date, les PCRDT de l’Union européenne privilégient également les projets articulant fortement ces deux entités.

Dans cet esprit, le CSRT renouvelle son souhait, déjà formulé dans son avis du 25 octobre 2001, que l’ensemble des fonds incitatifs de l’Etat fasse régulièrement l’objet de bilans et d’évaluations, si possible conjoints.

Enfin, et à la veille d’une nouvelle étape de la décentralisation, le CSRT rappelle le rôle important des collectivités territoriales, notamment des régions, dans l’appui à l’innovation et le rapprochement de la recherche publique et des entreprises, en particulier des PME/PMI. Il regrette, comme dans ses avis précédents, que cet effort ne soit pas plus lisible.