Les primes des fonctionnaires outre-mer remises en question
N° 1094 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 septembre 2003. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur la fonction publique d'État et la fonction publique locale outre-mer ET PRÉSENTÉ PAR M. Marc LAFFINEUR, Député. -- Lien vers le fichier source pdf , le fichier source html, sur le site de l'assemblée nationale Institutions politiques - Administration - Collectivités locales INTRODUCTION 7 I.- LES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE OUTRE-MER 11 A.- UNE VOLONTÉ INITIALE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET D'ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE AUX SPÉCIFICITÉS LOCALES 11 1.- Les compléments de rémunérations et les adaptation du statut de la fonction publique 11 a) La mise en place des compléments de rémunération : une volonté initiale de développement économique 11 b) L'adaptation de la fonction publique à l'autonomie de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie 12 2.- L'état des lieux des compléments de rémunération dans la fonction publique outre-mer 14 a) L'application au traitement d'un coefficient multiplicateur 14 b) Le versement d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon 16 c) Le versement d'une indemnité d'éloignement dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte 19 d) Le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations de fonctionnaires 19 e) La majoration des retraites 20 f) Les congés bonifiés 21 g) Un régime fiscal spécifique 23 B.- UN SECTEUR PUBLIC TRÈS DÉVELOPPÉ 24 1.- Des e 160;Entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires outre-mer 29 2.- Entre les agents titulaires et les agents non-titulaires 31 3.- Entre les salariés du secteur public et ceux du secteur privé 31 B.- UN COÛT ÉLEVÉ 32 1.- Un coût élevé pour l'État 32 - Le coût des surrémunérations 33 - Le coût de l'ensemble des indemnités d'éloignement 33 - Le coût des majorations de retraites 34 - Le coût des congés bonifiés 35 2.- L'exemple de l'AP-HP 35 C.- DES FINANCES LOCALES OUTRE-MER DÉSÉQUILIBRÉES 36 1.- Des dépenses de personnels élevées 36 2.- L'exemple de la fonction publique en Guadeloupe 38 D.- UN STATUT SPÉCIFIQUE CRÉATEUR DE PRÉCARITÉ 40 1.- La précarité des agents non-titulaires 40 a) Une proportion élevée d'agents non-titulaires 40 b) Un taux d'encadrement insuffisant 42 2.- Le difficile accès à l'emploi pour les agents en poste en métropole 42 E.- UN LOURD HANDICAP POUR L'ÉCONOMIE OUTRE-MER 43 1.- Des effets néfastes sur le niveau des prix 43 2.- Une pression à la hausse sur le coût du travail 43 3.- Un faible niveau d'investissement des collectivités territoriales 44 49 A.- UNE RÉFORME DIFFICILE MAIS INDISPENSABLE 49 1.- Une réforme difficile 49 2.- Une réforme indispensable 50 a) Un constat dressé par de nombreux rapports 50 b) Une situation économique et sociale dégradée 52 B.- UNE RÉFORME QUI S'INSCRIT DANS L'ACTION DU GOUVERNEMENT 54 1.- La loi de programme pour l'outre-mer : favoriser une logique de développement économique 54 2.- Favoriser l'égalité entre l'outre-mer et la métropole 56 C.- DES PROPOSITIONS POUR FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DE L'OUTRE-MER 57 1.- Redonner des marges de manœuvres aux collectivités territoriales pour qu'elles puissent investir et relancer l'économie 57 a) Créer un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale 57 b) Aider les maires par un État plus rigoureux 57 c) Une réforme très progressive du système de surrémunérations 58 2.- Permettre des évolutions de carrière plus attractives pour les fonctionnaires en poste en métropole 58 3.- Encourager l'égalité entre l'outre-mer et la métropole 58 4.- Mieux connaître le coût de la vie outre-mer 58 5.- Suivre les recommandations de la Cour des comptes dans le domaine des retraites 58 6.- Réinjecter les économies réalisées dans l'investissement et les équipements de l'outre-mer 58 EXAMEN EN COMMISSION 59 ANNEXE 1 63< L'outre-mer connaît aujourd'hui de profondes mutations. La loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer traduit l'engagement du Président de la République de promouvoir systématiquement l'emploi et le développement économique. Cependant, ces réformes doivent être approfondies et complétées pour permettre à l'outre-mer de connaître un développement économique et social durable. C'est pourquoi la Commission des finances, de l'économie générale et du plan a créé, lors de la réunion du 21 janvier 2003, une mission d'information relative à la fonction publique outre-mer. L'objectif de cette mission est de permettre de mesurer les effets des spécificités de la fonction publique outre-mer et d'évaluer l'existence éventuelle de distorsions entre le secteur public et les salariés du secteur privé ou entre les fonctionnaires titulaires et les agents contractuels, distorsions qui pourraient entraver le développement économique local ou contribuer au développement de l'emploi précaire. Votre Rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et a effectué une mission en Guadeloupe et en Martinique, en avril 2003. Les principaux responsables politiques et syndicaux, les préfets, les directeurs d'administration déconcentrée, des représentants d'entreprises ultramarines, des employeurs d'agents publics ultramarins en métropole ont été auditionnés. Ces rencontres ont permis de mieux appréhender les spécificités de l'outre-mer et de dresser un tableau de la fonction publique d'État et locale outre-mer. Le Parlement n'étant pas informé des effectifs et du coût de la fonction publique outre-mer, le présent rapport se propose d'en évaluer l'ampleur et de proposer des réformes. Votre Rapporteur a pu constater à cet égard que très peu de statistiques étaient publiées sur ce sujet et que l'État méconnaît parfois l'importance de la fonction publique outre-mer, mais aussi le coût et les effets des compléments de rémunérations. Loin d'être uniquement budgétaire, l'objectif principal des réformes proposées est avant tout économique : elles visent à promouvoir un véritable développement économique et social de l'outre-mer, en supprimant des entraves qui ne sont plus pleinement justifiées. Elles devraient accompagner efficacement la loi de programme pour l'outre-mer en favorisant l'investissement et la baisse du coût du travail et en offrant de véritables perspectives de carrière pour les fonctionnaires ultramarins. Votre Rapporteur tient à souligner que l'objectif poursuivi par la Commission des finances n'est pas de remettre en cause la solidarité nationale en faveur de l'outre-mer. Les réformes proposées visent à redéployer la dépense publique outre-mer afin de permettre un réel développement économique et social. Tout économie réalisée devra être réinjectée outre-mer afin de financer des équipements structurants. En outre, des & rémunérations : - instaurent une disparité de traitement entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires en poste outre-mer. En effet, le différentiel de prix entre la métropole et l'outre-mer (de 10 à 15 %) est sans rapport avec l'ampleur des surrémunérations (de 40 à 120 % de majoration du traitement brut de l'agent). Il créé aussi de fortes distorsions entre les agents titulaires et non-titulaires, et entre le secteur public et privé, distorsions facteurs de tensions sociales fortes ; - entraînent un niveau de dépenses de personnel très élevé,dépenses qui sont à l'origine de la situation financière préoccupante des collectivités territoriales d'outre-mer ; - sont facteurs de précarité car ils constituent un frein important à la titularisation des agents non-titulaires, qui représentent 60,8 % des agents de la fonction publique. Par conséquent, certains agents conservent leur statut précaire pendant des années, sans pouvoir accéder aux garanties de la fonction publique. De plus, le droit au congé bonifié constitue un élément de disqualification à l'embauche et à la mobilité en métropole pour les fonctionnaires ultramarins, notamment dans le milieu hospitalier et dans la fonction publique territoriale ; - pèsent sur les prix et alimentent l'inflation tout en provoquant une hausse des salaires dans le secteur privé, très préjudiciable pour les petites et moyennes entreprises, pourtant principal moteur de la création d'emploi ; - constituent une cause importante de la faiblesse de l'investissement des collectivités territoriales ; - pourraient avoir des conséquences financières dramatiques pour les collectivités territoriales en cas de mouvement généralisé de titularisation ; - donnent lieu à des fraudes de la part d'agents qui détournent ces primes de leur objectif initial. C'est notamment le cas des majorations de pensions de retraites. Une réforme des compléments de rémunération apparaît donc indispensable pour favoriser le développement économique et social de l'outre-mer et accompagner efficacement les avancées de la loi de programme pour l'outre-mer. Votre Rapporteur propose donc les réformes suivantes : - redonner des marges de manœuvre aux collectivités territoriales pour qu'elles puissent investir et relancer l'économie en créant un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale, en aidant les maires par un État plus rigoureux, et en initiant une réforme progressive de la « prime de vie chère » ; - permettre des évolutions de carrière réalisées dans l'investissement et les équipements de l'outre-mer. I.- LES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE OUTRE-MER La fonction publique outre-mer présente certaines spécificités : un système de complément de rémunération et une adaptation des règles du statut de la fonction publiques aux caractéristiques locales. Elle se caractérise aussi par des effectifs, qui ont augmentés de façon excessive, notamment en raison d'un contrôle défaillant de l'État. A.- UNE VOLONTÉ INITIALE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET D'ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE AUX SPÉCIFICITÉS LOCALES 1.- Les compléments de rémunérations et les adaptation du statut de la fonction publique a) La mise en place des compléments de rémunération : une volonté initiale de développement économique La mise en place, dans les années cinquante, des compléments de rémunération dans la fonction publique outre-mer répond à plusieurs objectifs : - en premier lieu, les conditions de vie étaient difficiles outre-mer : les infrastructures routières, et les équipements médicaux, hospitaliers et scolaires étaient très insuffisants. Il fallait plusieurs semaines de bateau pour se rendre, depuis la métropole, dans un département ou un territoire d'outre-mer ; - surtout, il existait un différentiel de prix important entre la métropole et l'outre-mer, compte tenu du coût du transport, d'un secteur commercial insuffisamment développé et, à La Réunion, de l'utilisation (jusqu'en 1975) du franc CFA ; - enfin, les avantages financiers accordés devaient permettre d'attirer les métropolitains et les jeunes diplômés locaux pour renforcer les effectifs de cadres dans la fonction publique. Destinés originellement aux seuls fonctionnaires de l'État originaires de métropole, c'est-à-dire aux personnels d'encadrement métropolitains, appartenant aux corps spéciaux des colonies, puis de la France d'outre-mer, ces régimes ont été progressivement étendus à la quasi-totalité du secteur public. Il convient de souligner que, dès 1950, le niveau des compléments de rémunération, et en particulier de la prime de vie chère, dépasse le différentiel des prix entre la métropole et l'outre-mer. L'objectif poursuivi est de fournir des compléments de revenus substantiels à une partie de la population, les agents de la fonction publique, c'est-à-dire de pr 10pt">L'adaptation de la fonction publique d'outre-mer ne s'est pas seulement limitée à instituer des compléments de rémunération. Les particularités de la fonction publique en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie montrent que des adaptations ont pu être apportées afin de garantir l'autonomie de ces territoires. - La fonction publique en Polynésie française Du temps du ministère de la France d'outre-mer, la Polynésie française disposait de sa propre fonction publique, conformément à un décret du 22 juillet 1967 et d'une ordonnance du 23 décembre 1958, relatifs aux institutions du territoire, qui attribuaient cette compétence aux pouvoirs locaux. Toutefois, au milieu des années soixante, cette fonction publique devait être entièrement étatisée à la demande du Gouvernement du territoire. Ainsi, la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966 a créé les corps des fonctionnaires de l'État pour l'administration de la Polynésie française, plus connus sous le sigle de CEAPF, et dont le statut a été fixé par le décret n° 68-20 du 5 janvier 1968. Ces corps sont soumis au statut général de la fonction publique et aux statuts particuliers des corps homologues, auxquels ils sont rattachés. Ils présentent plusieurs particularités dérogatoire au droit commun : absence de corps de catégorie A, recrutement local, vocation exclusive à servir en Polynésie française, nonobstant leur appartenance à des corps d'État, assimilation complète, pour les règles particulières à l'outre-mer, aux fonctionnaires ayant leur résidence habituelle en Polynésie française. L'existence des CEAPF s'est révélée partiellement inadaptée : d'une part, la gestion par les services de l'État qu'ils constituaient, rencontrait des difficultés (lenteur des procédures, absence de créations d'emplois...), d'autre part cette rigidité se retrouvait dans leurs conditions même d'utilisation par les autorités territoriales qui n'arrivaient plus à les gérer conformément aux besoins des services territoriaux. Pour remédier à ces insuffisances, le territoire a mis en place une administration proprement territoriale dont le statut général a été fixé par une délibération de l'Assemblée territoriale du 14 décembre 1995. C'est finalement la loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 qui a transféré la gestion administrative des CEAPF au territoire. Au 31 mars 2003, dans l'administration de Polynésie française, 4.464 agents sont rémunérés par le budget du territoire et 2.450 par le budget de l'État. - La fonction publique en Nouvelle-Calédonie Le statut et la gestion de la fonction publique en Nouvelle-Calédonie sont adaptés à son statut spécifique d'autonomie. L'ensemble du secteur public, agents de l'État compris, représente plus de 18.100 agents. Les fonctionnaires sont au nombre de 10.920, dont 4.600 sont rémunérés sur les crédits de l'État, 650 agents communaux et 5.715 fonctionnaires territoriaux, dont 1.100 sont affectés dans les services de l'État. Les agents non-titulaires sont au nombre de 7.200, dont 1.900 sont rémunérés par l'État, 1.600 par les communes et 3.700 par les autres collectivités publiques et leurs établissements publics administratifs. De plus, l'emploi dans la fonction publique de personnels originaires de Nouvelle-Calédonie fait l'objet d'encouragements particuliers. Ainsi, il est inscrit dans le préambule de l'accord de Nouméa, qu'« afin de tenir compte de l'étroitesse du marché du travail, des dispositions seront définies pour favoriser l'accès à l'emploi local des personnes durablement établies en Nouvelle-Calédonie ». Ces principes ont été mis en oeuvre par l'article 24 de la loi organique, qui dispose notamment que « dans le but de soutenir ou de promouvoir l'emploi local, la Nouvelle-Calédonie prend au bénéfice des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence des mesures visant à favoriser l'exercice d'un emploi salarié, sous réserve qu'elles ne portent pas atteinte aux avantages individuels et collectifs dont bénéficient à la date de leur publication les autres salariés. (...) La durée et les modalités de ces mesures sont définies par des lois du pays ». Le Conseil constitutionnel a considéré que la loi du pays à laquelle renvoyait l'article 24 devait favoriser l'emploi local sur la base de « critères objectifs et rationnels en relation directe avec la promotion de l'emploi local, sans imposer des restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise enœuvre de l'accord de Nouméa » (décision n°99-410 DC du 15 mars 1999). En outre, un programme original de formation permanente appelé jusqu'à fin 1998 « programme 400 cadres », a été développé à la suite des accords de Matignon de 1988, afin de rééquilibrer le partage des responsabilités entre les communautés. Il visait à former en métropole, sur une période de dix ans, 400 cadres moyens et supérieurs néo-calédoniens, en particulier d'origine kanak, appelés à servir dans les entreprises privées ou les structures administratives. Le programme « Cadres avenir », prévu par l'accord de Nouméa de 1998, poursuit le programme « 400 cadres » dans sa partie « formation de cadres moyens et supérieurs ». Deux autres volets ont été rajoutés : d'une part, la formation à l'exercice des responsabilités dans le domaine des compétences régaliennes et, d'autre part, la formation des enseignants. En 2003, 7,7 millions d'euros sont consacrés à ces actions de formation.
d) le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations des fonctionnaires, e) la majoration des retraites, f) et les congés bonifiés. a) L'application au traitement d'un coefficient multiplicateur Tous les fonctionnaires civils de l'État et des collectivités territoriales en poste dans les départements d'outre-mer perçoivent une rémunération majorée de 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane et de 53 % à La Réunion. Cette « prime de vie chère » est composée de trois éléments : - une majoration de traitement de 25 %, instituée par la loi n° 50-407 du 3 avril 1950 ; - un complément temporaire à la majoration de traitement de 5 %, institué par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des agents, porté à 15 % par le décret n° 57-87 du 28 janvier 1957 ; - un indice de correction, applicable uniquement à La Réunion, institué par le décret n° 49-55 du 11 janvier 1949, modifié par le décret n° 71-485 du 22 juin 1971. Cet indice de correction était destiné à compenser l'écart de parité entre le franc français et le franc CFA, qui avait cours localement. Depuis le retrait du franc CFA et l'introduction du franc métropolitain, intervenue le 1er janvier 1975, le taux de l'indice de correction a été ramené à 1,138. Cependant la base réglementaire de cet avantage a disparu. Seule Mayotte ne possède pas ce dispositif, mais un système compense l'éloignement pour les fonctionnaires sous affectation provisoire. Les agents titulaires des fonctions publiques locales des départements d'outre-mer perçoivent également leur traitement majoré par l'application d'un coefficient multiplicateur. Les fonctionnaires de l'État en poste en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, perçoivent aussi une rémunération majorée en vertu de la loi du 30 juin 1950.
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